文章來源：全過程工程咨詢項目管理
以工代賑作為穩就業、促增收的重要政策工具，中央投資規模跨越式增長，就業增收實效凸顯。“十四五”期間成效顯著，2025年，國家發展改革委持續加大以工代賑投入力度，全年中央預算內投資規模達 355 億元，重點支持農村基礎設施建設與產業配套項目，吸納超過110萬名低收入群眾就近務工，同步指導地方在其他領域重點工程項目中推廣以工代賑方式，帶動超過400萬名低收入群眾就近務工。
2026年作為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵一年，隨著相關政策落地，以工代賑中央資金在支持領域、勞務報酬、資金管理、賑濟模式上迎來關鍵升級，作為項目謀劃與申報的重要參與者，需精準把握政策導向。
1、什么是以工代賑？ 根據《國家以工代賑管理辦法》（第57號文）第二條內容規定，以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。 以工代賑主要包括：使用以工代賑專項資金實施以工代賑項目、在農業農村基礎設施建設領域中推廣以工代賑方式、在政府投資的重點工程項目中實施以工代賑等，主要目的是向參與工程建設的群眾發放勞務報酬、開展技能培訓，促進其就地就近就業增收。 2、以工代賑的政策依據 2019年6月，國家發展改革委印發《關于進一步發揮以工代賑政策作用助力打贏脫貧攻堅戰的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，推動各地加大工作力度、創新工作機制，進一步發揮好以工代賑"賑"的作用。發揮以工代賑資金可以支持山、水、田、林、路建設的綜合優勢，做好群眾參與工程建設的組織動員和勞務報酬發放工作，在更寬領域、更大范圍發揮好以工代賑政策的功能作用。要繼續把"三區三州"等深度貧困地區作為支持重點，助力深度貧困地區如期打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧成果。 2021年8月，國家發展改革委印發《全國“十四五”以工代賑工作方案》、《關于開展2021年以工代賑項目實施規范提升專項行動的通知》并制訂《以工代賑項目實施工作指南(試行)》以來，各地進一步強化以工代賑組織領導，加大工作力度，通過出臺文件、完善制度、宣講培訓、組織檢查等方式，推動群眾務工組織、勞務報酬發放等政策要求走深走實，將國家關于以工代賑工作的各項部署落到市縣和基層一線，全力打通以工代賑政策落實“最后一公里”。 2022年10月，黨的二十大報告將“實現全體人民共同富裕”作為中國現代化的本質要求之一，明確提出“拓寬農民增收致富渠道""鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力"“強化就業優先政策，健全就業促進機制，加強就業困難群眾就業兜底幫扶”。 2023年1月，《國家以工代賑管理辦法》已經2022年12月29日第25次委務會議審議通過并予以公布。修訂后的《辦法》分為8章52條，包括總則、計劃管理、專項資金管理、以工代賑項目管理、農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式、政府投資的重點工程項目實施以工代賑、監督檢查與法律責任及附則。《辦法》自2023年3月1日起施行。 2024年中央一號文件中，明確提出了在重點工程項目和農業農村基礎設施建設領域積極推廣以工代賑，并繼續擴大勞務報酬規模。這一政策不僅是國家促進農村經濟發展的重要手段，也是提升農村居民收入、改善農村基礎設施、增強農村可持續發展能力的有效措施。 2025年6月，國家發展改革委聯合有關部門印發了《以工代賑加力擴圍促進重點群體就業增收行動方案》。明確以工代賑支持范圍擴圍：城鄉融合發展中小型基礎設施建設首次納入支持范圍，具體包括縣城或鄉鎮聯接村莊的小型道路建設、鄉鎮集市內部街道及管網改造提升、城鎮休閑步道建設等，這些項目能提供更多適宜重點群體在家門口就近就業的務工崗位。《行動方案》將以工代賑勞務報酬占中央對項目投入資金的比重由30%以上提高至40%以上，盡可能增加群眾務工收入。 2025年7月國家發改委發布《關于進一步做好以工代賑項目管理的通知》，明確 2026 年申報將強化兩大核心指標 ——“勞務報酬發放比例”“新型勞務組織模式”，并要求各地優先支持村集體領辦的勞務公司承接項目，這是申報成功的關鍵導向。 3、2026年以工代賑政策的核心變化 2026年以工代賑中央投資在延續“賑濟優先、就業導向”核心邏輯的基礎上，從領域覆蓋、報酬保障、資金監管、賑濟模式四方面實現升級，進一步增強政策的普惠性與實效性。 一、重點領域進一步拓展：新增兩大領域 2026年以工代賑在農村公益基建、城鄉融合基建等傳統領域基礎上，首次將邊境地區基礎設施和消費幫扶優質產區配套設施納入重點支持范圍。 1、農業農村中小型基礎設施 生活設施：村容村貌整治、農村污水垃圾處理設施，比如內江資中縣項目中的村莊環境改造工程； 交通設施：鄉村生產道路改造、村道巷道硬化，要求路面寬度≤4.5 米，優先支持連接田間地頭的 “產業毛細血管路”； 水利設施：排灌溝渠疏浚襯砌、山坪塘修繕、護坡護壩等； 生態與產業配套：零星沙化土地治理、林業生產道路、鄉村旅游步道，以及易地搬遷安置區后續產業配套設施。 2、 城鄉融合發展中小型基礎設施 聯通設施：縣城與鄉鎮間小型道路、供排水管網聯通工程； 城鎮配套：鄉鎮街道改造、城鎮休閑步道、易地搬遷安置區基礎設施提升； 3、特色旅居等鄉村產業配套基礎設施建設：緊扣特色旅居、特色種養殖等，實施登山步道、休閑慢行系統、村莊綠化、生產道路、土地整理等配套設施，通過基建完善助力產業增收。 4、防沙治沙等生態工程和農場林場配套基礎設施建設：結合防沙治沙、林草修復等生態任務，實施沙化土地治理、造林綠化、穿沙公路等設施建設，將生態工程與農牧民務工增收結合， 5、易地搬遷安置區基礎設施建設：聚焦大型安置區，實施人居環境整治、周邊便道、排水溝渠、護岸護壩等小型公益性設施，以及配套產業基地的土地整理、灌溉設施等，優先吸納搬遷群眾務工增收。 6、消費幫扶優質產區基礎設施建設：以消費幫扶重點城市為依托，圍繞本地主導產業，實施小型蔬菜大棚、畜禽圈舍及配套生產道路、灌溉溝渠等附屬工程，實現“產業升級+群眾增收”的聯動。 7、邊境地區基礎設施領域：聚焦已建或擬新建的邊境新村，集中實施邊境道路、村屯硬化路、村內外通道路及供排水等設施建設，為守邊固邊提供支持。 8、災后恢復重建基礎設施建設：針對啟動四級救災響應的地區，將農村災毀道路、溝渠、護壩等修復工程納入以工代賑范圍，優先吸納受災群眾參與工程建設與后期管護，助力受災群眾快速恢復生產生活， 二、勞務報酬“提標”：下限 40%，鼓勵超 50% 根據《以工代賑加力擴圍促進重點群體就業增收行動方案》，2026 年中央資金用于勞務報酬的比例從 30% 正式提至 40% 以上，人工密集型項目（如村容整治、小型溝渠疏浚等）原則上不低于50% ，鼓勵各地進一步提高比例。 三、資金管理 “從嚴”：一卡通直達 + 全鏈條追溯 2026年將全面推進以工代賑項目數智化管理改革，核心舉措包括：一是推廣“一卡通”支付平臺全覆蓋，所有勞務報酬須通過惠農惠民“一卡通”或務工人員本人銀行卡直接發放，實現報酬發放直達務工人員；二是構建全鏈條追溯體系，整合項目全過程數據，實現資金流向、務工人員信息、項目進度的動態可查；三是嚴守資金使用紅線，嚴禁代領、截留、挪用勞務報酬。 四、賑濟模式 “創新”：從 “短期務工” 到 “長效增收” 2026年將全面推廣成熟的“基礎設施建設+勞務報酬+N”綜合賑濟模式。“N”具體包含三類方向： 1.技能培訓：貼合項目需求或當地產業特色開展培訓，既保施工質量，又提就業競爭力； 2.公益性崗位：每 100 萬元中央資金至少設置 1 個管護崗位（保潔、巡查、維護），持續不低于 3 年，實現 “短期增收 + 長期保障”； 3.資產折股分紅：產業配套項目的固定資產確權村集體，務工群眾按務工時長、出資比例參與分紅，共享長期效益。 4、以工代賑負面清單 《國家以工代賑管理辦法》第十九條，應重點用于發放參與項目建設勞動者的勞務報酬。不得用于下列支出： 不得用于單位基本支出、發放獎金津貼和福利補助； 不得用于建設樓堂館所，生產用房等主體建筑物； 不得用于購買大中型機械設備、交通工具、路燈、垃圾桶等資產； 不得用于景觀類花草樹木、種苗仔畜、飼料、化肥等生產性物資； 不得用于就業技能培訓，建后管護崗位補貼等。 不得用于償還債務和墊資； 不得用于其他與項目無關的支出。 5、六大受益群體及重點支持區域 項目需重點聚焦城鄉低收入人口和就業困難群體，核心覆蓋以下六類群體： 1、返鄉農民工； 2、脫貧人口（含易地搬遷脫貧人口）； 3、防止返貧監測對象； 4、農村低收入人口及城鎮失業人員； 5、家庭經濟困難高校畢業生； 6、未就業退役軍人。 關鍵提示：申報時必須提供上述群體的摸底臺賬，若有任一群體人數為0，將按缺項相應扣分，直接影響申報結果。 重點支持區域 欠發達地區，向國家鄉村振興重點幫扶縣、革命老區、易地扶貧搬遷后續扶持重點地區傾斜； 受自然災害影響較大地區； 邊境地區、消費幫扶優質產區； 就業困難重點群體集中的縣區（不再局限于原貧困縣）。 6、資金來源及投資標準 以工代賑項目的資金來源 答：資金來源為國家與省級以工代賑專項資金。國家以工代賑專項資金包括以工代賑中央預算內投資、中央財政銜接推進鄉村振興補助資金以工代賑任務方向；各地結合當地實際，積極將以工代賑投入納入本級財政預算，安排本級以工代賑專項資金。 投資標準 農業農村類項目：單個項目中央投資原則上 200 萬 - 500 萬元，超過 500 萬元需拆分申報； 城鄉融合類項目：單個項目中央投資原則上 200 萬 - 800 萬元，重點工程附屬項目可放寬至 1000 萬元，但需單獨列明以工代賑專項內容。 每個重點縣年度儲備規模：原則上控制在1億元左右（含多個項目打包）。 7、申報要點 申報主體要求 必須是鄉鎮政府或村民委員會，原則上不接受縣級行業部門作為業主單位； 具備組織群眾務工能力，需提供本地村級勞務合作社、鄉建公司等新型組織的基本信息； 近3 年實施的以工代賑項目無勞務報酬發放違規記錄。 項目核心要求 符合“三低一高”：投資規模低、技術門檻低、機械使用少、人工用量高，能拆分人工工序的優先； 前期進展：已完成可行性研究報告批復，符合村莊規劃，避免安排在“空心村” 或搬遷撤并村； 用工儲備：已完成重點群體摸底，明確吸納人數（重點群體占比不低于60%），落實 “先有群眾、后有項目” 原則； 模式創新：采用“鄉鎮 + 合作社 + 群眾”“村委會 + 勞務公司 + 群眾” 等新型組織模式，甘肅、陜西等地這類項目通過率達 85% 以上。 申報流程 三級審核機制：縣級初審（可研報告、用工方案）→省級復核（重點群體覆蓋、勞務報酬比例）→國家發改委終審（戰略匹配度、資金合規性）。 線上平臺操作：需通過“國家重大建設項目庫” 完成立項，并同步上傳《勞務報酬發放承諾書》《技能培訓方案》等材料。 核心材料編制要點 （一）項目實施方案（或可研報告） 必須設專章《以工代賑功能分析》，內容包括：擬吸納務工人數（分脫貧人口、監測對象、一般農戶）；勞務報酬測算明細（工種、工日、單價、總額、占比）；組織群眾務工的具體機制（如村民自建、合作社牽頭等）；后期管護與收益分配方案。 （二）勞務報酬發放承諾書 由項目法人或實施主體簽署，承諾：勞務報酬不低于總投資30%；按月足額發放至務工人員本人銀行賬戶；接受全過程監督審計。 （三）前置手續清單 用地意見（不涉及新增建設用地的可出具說明）；環評登記表或豁免說明；項目選址合規性證明；信用中國無失信記錄查詢結果。 （四）績效目標表 設置量化指標：如“帶動就業≥200人”“勞務報酬發放率100%”“項目完工率≥95%”等。 8、申報審核要點：五大核心核查維度 （一）合規性核查（一票否決項） 投向核查：是否屬于支持范圍，有無建設樓堂館所或購買設備等違規內容； 主體核查：申報主體是否為鄉鎮或村委會，縣級部門申報的直接駁回； 資質核查：項目是否符合村莊規劃，用地、環評手續是否完備。 （二）務工組織核查（權重占30%） 勞動力匹配度：摸底臺賬與項目用工需求是否匹配，重點群體占比是否達標； 組織模式合理性：是否采用新型勞務組織模式，有無與村級合作社簽訂的意向協議； 技能適配性：務工群眾技能是否符合項目要求，需開展培訓的是否明確培訓計劃。 （三）勞務報酬核查（權重占30%） 比例達標性：是否達到40%（或 50%）的最低要求，計算是否準確； 測算真實性：是否按人工工序逐項測算，有無“拍腦袋” 編造報酬金額； 發放規范性：是否承諾通過“一卡通” 直發，有無明確發放時限。 （四）前期手續核查 可研報告質量：是否達到初步設計深度，有無專門的用工和報酬章節； 審批層級合規性：批復文件是否由縣級及以上有權部門出具； 庫內信息完整性：是否已納入國家以工代賑項目儲備庫，信息錄入是否準確。 （五）創新與效益核查 模式創新：是否復制推廣“內江經驗”“平利模式” 等成熟做法； 長效效益：項目是否與產業發展結合，能否帶動后續增收； 區域傾斜：是否屬于脫貧縣、革命老區等重點區域，這類項目可獲5-10 分傾斜分。 地方政府謀劃以工代賑項目應緊扣 “賑” 的核心，通過精準需求對接、科學項目設計、多元資金整合、規范勞務管理，實現 “項目建設強基礎、群眾務工增收入” 的雙贏目標。 文章已發表于四川縱橫工程管理咨詢有限公司微信公眾號——縱橫筆記，搜索公眾號，可查看更多。